Mais oui c’est possible, a répondu jadis Michel Rocard. Ministre du Plan en 1981, ministre de l’Agriculture 1983-1985, et Premier ministre entre 1988 et 1991, Michel Rocard sait de quoi il parle. La Réforme ? Il est né dedans. L’État ? Il y est tombé tout petit. La pratique ? Il n’a cessé de la tester, de la pétrir, de la théoriser.
Tout d’abord, réformer l’État ne saurait être en soi un projet politique. Les citoyens sont en droit de considérer que l’organisation de l’État marche bien et que ses délégués effectuent correctement leurs tâches, contrôlés par des organismes juridiques. Un État efficace, ce n’est pas de l’idéologie mais de la déontologie.
Ensuite, la réforme de l’État ne s’arrête jamais, elle n’est pas cantonnée à l’Administration générale mais s’étend à tous ce qui est public, entreprises et collectivités locales. Les changements du monde sont incessants et les organismes doivent s’y adapter pour ne pas connaître le sort des dinosaures, que ces organismes soient vivants (les hommes) ou artificiels (les organisations). Il y a, longuement décrite par la sociologie, une pente naturelle à la bureaucratisation dans tout ordre humain, qu’il soit public ou privé.
La concurrence et l’exigence de bénéfices obligent constamment le privé à se remettre en question, même si cela prend parfois dix ans (les banques par l’informatique puis par la crise des marchés, l’automobile contrainte et forcée par la concurrence asiatique). En revanche, qu’est-ce qui pousse l’État à se remettre en cause ? Les citoyens ? Les déficits excessifs ? La comparaison avec les pays voisins ? Ce devrait être l’exigence démocratique même, le fait d’assurer à « la volonté générale » la traduction la plus efficace dans l’action. Les moralistes devraient avoir cela à l’esprit et s’y tenir, s’ils se veulent démocrates. Si François Hollande suit Nicolas Sarkozy dans la volonté de réformer, c’est contraint et forcé par le mouvement du monde et par le déficit accumulé dans les années je-m’en-foutistes – pas par souci d’intérêt général.
Michel Rocard voit cinq conditions pour réussir une réforme publique en France :
1 – Ne pas courir de suite au symbolique. Il est nécessaire d’éviter les affrontements politiques stériles qui font s’affronter les Grands Principes comme s’il s’agissait, à chaque fois, de croquer la pomme pour risquer d’être chassé d’Éden. Le débat au Parlement est utile lorsqu’il vient couronner une négociation déjà préparée entre partenaires de bonne volonté. Mais, commencée au Parlement, une réforme est presque sûre de s’enliser sous les prises de positions symboliques qui poussent toute position à la théologie. Pour réformer, mieux vaut éviter les conflits. Ce qui n’est pas conflictuel est ignoré par les médias, donc par les politiciens. Ce n’est que lorsqu’une réforme est mûre, les intérêts conciliés autant que faire se peut, que le débat démocratique est utile pour consolider les réformes et en faire un consensus.
2 – Une seule réforme à la fois selon Michel Rocard. Toute annonce fait peur, Alain Juppé en a fait l’expérience en en lançant quatre d’un coup en 1995. La mobilisation de l’opinion publique peut aider à débloquer les politiques, mais il faut pour cela présenter un projet de société, pour lesquelles les réformes ne sont que des éléments. Jacques Chaban-Delmas et Raymond Barre y avaient réussi.
Mais ce n’est plus la seule méthode :
- Nicolas Sarkozy avait fait en 2007 du mouvement sa tactique : l’excès de réformes amorcées empêchait les lobbies syndicaux, patronaux et politiciens de se mobiliser.
- François Hollande a choisi une troisième voie : « fixer » les médias sur un thème de société (mariage gai, salle de shoot, Dieudonné, droit étendu à l’avortement, maîtresse cachée) pour faire passer en douce ses réformes cruciales (allongement de la durée de cotisation pour les retraites, CICE, non cumul des mandats).
3 – Éviter les effets d’annonce car les blocages surgissent avec déformations du vrai. Le front du refus enfle, sans porter vraiment sur le sujet. L’annonce cristallise plutôt les mécontentements diffus. Pour créer le groupe Air France, des mois de négociations secrètes avec M. Seydoux ont précédé l’affichage, qui n’a été fait publiquement que lorsque tout le monde (État, syndicats, patrons) était d’accord. Mais les effets d’annonce permettent parfois de remplacer le projet de société » lorsqu’il est trop absent de la présidence : la « réforme fiscale » hollandaise, aussi prometteuse que visqueuse à mettre en œuvre (voir la sauce du même nom).
4 – Toute réforme d’ampleur doit s’accompagner d’une négociation sociale jusqu’au bout. Mieux vaut négocier non pas avec les instances officielles, toujours en représentation et obligées par le système politico-médiatique de se poser comme au théâtre, mais avec le niveau en-dessous. Ce qui compte est d’avancer, avec pragmatisme, en faisant des concessions réciproques. On ne réforme pas en faisant de la déclamation à la Corneille, mais mezza-voce à la Giraudoux. François Hollande sait faire discuter les autres ; Nicolas Sarkozy savait dealer en maquignon.
5 – Un processus de réforme réussi est celui qui ne se fixe aucun délai. Si un calendrier est posé, il y aura toujours une partie qui jouera la montre pour arracher un dernier avantage au dernier moment. Mieux vaut débattre de la pratique à mettre en œuvre que du gain à obtenir. Ce qui signifie qu’une vraie réforme ne saurait figurer dans un programme politique, soumis aux délais des « cent jours », du quinquennat ou de la législature, mais s’effectuer dans l’ombre, par une pression constante. Sera-ce le cas de la réforme des collectivités locales, sans cesse promise, sans cesse différée ?
La réforme en France est plus qu’ailleurs difficile :
- Parce qu’on ne peut discuter avec personne : où sont les syndicats représentatifs ?
- Parce qu’un certains élitisme de grandes écoles (issu de la reconstruction d’après-guerre) rend plus qu’ailleurs incapables les énarques à mettre en relations les diverses forces sociales, formatés qu’ils sont aux maths et à la hiérarchie centralisée.
- Parce qu’une tradition millénaire de l’État-nation a poussé encore plus après la Révolution à faire table rase des corps intermédiaires, assimilés à tort aux « privilèges » d’Ancien Régime, ce qui fait qu’entre l’État absolu et les individus atomisé, il n’y a rien, surtout pas de dialogue. Donc pas de « social-démocratie » possible, faute de partenaires égaux.
Il faut donc contourner ces rigidités. Sortis du théâtre, la plupart des acteurs sont charmants, disposés à bien faire et soucieux d’avancer. Mettez-les en représentation et ils prennent des postures de Matamores qui figent immédiatement toute action au profit d’un rôle déjà écrit (voyez Mélenchon ou Le Pen !).
Il y a donc du travail et de l’habileté. François Hollande a ces deux qualités. Lui manque peut-être la troisième – mais cruciale – la volonté…
